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di Livio Garattini

 

È tempo di finanziaria e chissà come andrà a finire in Parlamento, vista la oramai nota debolezza dell’attuale Governo al Senato. Peraltro, in questo quadro invero confuso e mutevole che sconsiglierebbe qualsiasi commento a un documento che potrebbe uscire assai modificato (per non dire stravolto) qualora approvato, o addirittura richiedere un “esercizio provvisorio” qualora l’Esecutivo dovesse cadere, una “quasi certezza” dovrebbe già esserci proprio in materia di farmaco ed è costituita dall’articolo 5 del DL 1 ottobre 2007, n.159, titolato “Misure di governo della spesa e di sviluppo del settore farmaceutico”. Infatti, l’approvazione di tale articolo nell’ambito di un decreto legge dovrebbe mettere questa manovra al riparo da modifiche sostanziali nel corso del dibattito parlamentare.
L’interpretazione dei contenuti di questo articolo di legge va innanzitutto effettuata in una logica di continuità rispetto alla passata finanziaria, di cui sembra rappresentare uno sviluppo coerente del tentativo di “mettere la museruola” alla spesa in modo programmato e duraturo, senza dover ricorrere a continue “sforbiciate dei prezzi” che hanno sollevato notevoli rimostranze da parte dell’industria farmaceutica in un recente passato.
Come primo commento, mi sembra quindi corretto riallacciarmi a quanto scritto sulla finanziaria precedente, mantenendo così anche la promessa fatta ai lettori di verificare l’anno successivo quali fossero state le previsioni azzeccate. Effettivamente, e aggiungerei per fortuna, devo riconoscere di non avere svolto con molto successo il ruolo di “Cassandra”; in quanto la manovra del pay back di quest’anno è sostanzialmente passata senza ricorsi particolari da parte delle aziende e nel rispetto dei tempi previsti, segnale importante del fatto che era stata predisposta e concertata in largo anticipo fra AIFA e Governo; di conseguenza, tutti i conteggi erano già pronti a inizio anno.
I contenuti dell’articolo 5 vanno nella direzione di un rafforzamento e affinamento del sistema di pay back, distinguendo in modo più preciso criteri e responsabilità fra canale farmacia e canale ospedaliero. Nel primo caso, a pagare gli eventuali sforamenti alle regioni saranno in toto le aziende farmaceutiche e la filiera distributiva (grossisti e farmacie) per la quota di propria spettanza. La novità per questo canale è che le aziende farmaceutiche saranno chiamate a ripianare l’eventuale debito rispetto a un budget complessivo di azienda, calcolato in base al fatturato dell’anno precedente e aggiustato in funzione di non ben precisate stime sulla diminuzione dello stesso in base alle scadenze brevettuali dei prodotti.
Nel caso del canale ospedaliero, in un recentissimo passato utilizzato come “valvola di sfogo” da parte di molte regioni per rispettare contabilmente il tetto complessivo di spesa, saranno invece esclusivamente le regioni a dover rispondere di eventuali sforamenti rispetto al tetto (al momento fissato al 2,4% della spesa sanitaria pubblica).
Si aggiunge, inoltre, come ulteriore novità e tentativo di remunerare in qualche modo l’innovazione nel settore, un terzo fondo, quello dei prodotti innovativi, riconosciuti come tali dalla commissione tecnico-scientifica dell’AIFA. Anche tale fondo rientrerà nel tetto di spesa del canale farmacia, ma a ripianarlo saranno chiamate tutte le aziende del settore indistintamente, in proporzione al proprio fatturato.
A fronte di questo impianto di legge che ho cercato di descrivere nel modo più semplice e succinto possibile, si aggiungono tutta una serie di regole e conteggi, alcuni dei quali invero di non immediata comprensione e univoca interpretazione, ma che molto probabilmente, alla luce dell’esperienza dell’anno in corso, troveranno una soluzione precisa nel momento in cui l’AIFA svelerà i propri conteggi all’inizio dell’anno prossimo. Oltretutto, commentare adesso questi aspetti specifici potrebbe comunque risultare aleatorio, in quanto solo le parti interessate (AIFA, regioni e industria) avranno alla fine una chiara comprensione degli effetti della manovra.
Non mi resta allora che tentare di analizzare gli aspetti generali di questa normativa, cercando di indovinare qualche possibile effetto sul mercato farmaceutico (salvo poi essere smentito dai fatti l’anno prossimo….). Ho fin dall’inizio definito questo ulteriore sviluppo come coerente con la logica dello scorso anno, in quanto si è voluto dare certezze al settore produttivo su quello che deve aspettarsi anche per l’anno prossimo, nella prospettiva di un rigore economico imposto dalla necessità di controllare la spesa pubblica negli anni a venire per chissà quanto tempo. Per fare ciò, ai “draconiani” tagli dei prezzi, tanto invisi alle aziende farmaceutiche, si stanno man mano sostituendo tutta una serie di “regole e regolette” di controllo della spesa, sempre più difficili da interpretare da parte di osservatori esterni, come il sottoscritto, che non sono “attori protagonisti” del sistema. Volendo fare un riferimento estero, si va a mio avviso verso un “modello alla francese”, caratterizzato da un sistema complesso di regolazione fra Stato e imprese, apparentemente preciso, i cui risultati dipendono però da come i calcoli finanziari, difficili da rendere del tutto trasparenti e giustificati, vengono effettuati all’atto pratico. L’obiettivo finale di calmierare e controllare la spesa farmaceutica pubblica verrà probabilmente raggiunto, al prezzo però di “distorcere” il mercato, incentivando dei “comportamenti opportunistici” vincenti rispetto alle regole in essere. A titolo esemplificativo, si può fin d’ora supporre che molte regioni cercheranno di fare “marcia indietro” sul canale ospedaliero, cercando di drenare una parte sostanziale di tale spesa nel canale farmaceutico, i cui sforamenti saranno completamente a carico della filiera commerciale e distributiva. Di converso, alle aziende farmaceutiche converrà cercare di non fare rimborsare in fascia A il maggior numero possibile di prodotti e di modulare al meglio la definizione dei prezzi dei propri prodotti maturi in funzione dei budget per azienda (limitando il più possibile l’impatto dei generici).
Come andrà veramente a finire sarà il tempo a dirlo; personalmente, sono abbastanza convinto che le autorità competenti saranno in grado per l’anno successivo di trovare gli opportuni “correttivi”, avendo acquisito ulteriore esperienza nell’interpretare i dati di settore in proprio possesso. Quello che mi lascia un po’ perplesso, o quantomeno non mi soddisfa appieno nella mia visione del settore, è la “deriva ragionieristica” che sta prendendo il controllo del sistema, a discapito delle tanto attese e sospirate riforme radicali che tardano a venire. Mi viene spontaneo citarne almeno tre: 1) una responsabilizzazione completa e matura da parte delle regioni in materia di spesa pubblica che permetta di rendere meno centralizzato il controllo della spesa farmaceutica; 2) una riforma radicale della remunerazione delle farmacie che permetta di passare da un margine percentuale sul prezzo a un pagamento a prestazione; 3) un sistema di prezzi di riferimento per gruppo terapeutico che permetta di evitare una “giungla dei prezzi” per prodotti analoghi.
Chissà che, a citarle come altamente improbabili, non possano avverarsi fin dall’anno prossimo?

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Mentre la rivista va in stampa, apprendiamo il parere negativo della Commissione Antitrust sull’articolo 5 del DL 1 ottobre 2007, n.159, giudicato potenzialmente distorcente della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato.

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