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di A. Curto,1 L. Garattini1

 

Parole chiave:

Farmacie,
Liberalizzazioni,
Italia,
Europa,
Contingentamento

 

Abstract

La distribuzione farmaceutica è un settore storicamente soggetto a rigida regolamentazione non solamente in Italia, a causa della particolarità del bene “farmaco” e del suo legame intrinseco con la salute umana.
L’obiettivo principale del seguente lavoro è stato quello di esaminare nel dettaglio le nuove misure del governo Monti riguardanti le farmacie contenute nel decreto legge “Cresci Italia” (D.L. n. 1 del 24 gennaio 2012), nel tentativo di offrire al lettore uno strumento di analisi critica del provvedimento e del suo possibile impatto sul sistema Paese. Inoltre, è stata condotta una breve analisi comparativa a livello europeo, utile a una comprensione ad ampio raggio del fenomeno, riguardante i sistemi di regolazione delle farmacie esistenti nei quattro principali Paesi europei (Francia, Germania, Regno Unito e Spagna), ai quali è stata aggiunta l’Olanda per l’interesse sollevato da questa specifica esperienza.
In realtà, più che una liberalizzazione nel vero senso della parola, siamo di fronte a un allargamento della pianificazione dell’offerta a favore di nuovi farmacisti titolari, che saranno però costretti a “dividersi la stessa torta” o quasi. Non è quindi affatto scontato che ne scaturisca un beneficio netto, né per il SSN né per i consumatori.

 


 

1    CESAV, Centro di Economia Sanitaria Angelo & Angela Valenti

 


 

INTRODUZIONE
La distribuzione farmaceutica è un settore storicamente soggetto a rigida regolamentazione in Italia (e non solo) a causa della particolarità del bene “farmaco” che, diversamente da qualsiasi altro genere di consumo, possiede un forte legame intrinseco con la salute umana, bene primario per la collettività oltre che diritto individuale inalienabile e costituzionalmente garantito (art. 32 Cost.). A testimonianza di tale peculiarità, anche nel nostro Paese sono state introdotte in tempi relativamente meno recenti una serie di norme atte a regolarne l’attività di distribuzione a livello di filiera: alcune di carattere generale, simili a quelle di altri prodotti importanti per la salute come gli alimentari, riassumibili nelle c.d. “buone pratiche di distribuzione” (D.M. 6 Luglio 1999); altre più specifiche, sintetizzabili nel concetto di “tracciabilità del farmaco” (D.M. 15 Luglio 2004), ossia di monitoraggio dell’intero ciclo di vita dei prodotti, col duplice obiettivo di una maggiore appropriatezza prescrittiva e di una più efficace azione di contrasto alle frodi.
L’attività regolatoria del settore in Italia risale addirittura agli albori del secolo scorso, quando, dopo un periodo ispirato alla massima libertà nell’apertura ed esercizio delle farmacie (L. 5849/1888), il Governo dell’epoca, al fine di assicurare una più capillare distribuzione su tutto il territorio nazionale della funzione di dispensazione del farmaco in quanto servizio di pubblico interesse, decise di riservarne l’esercizio ai comuni o indirettamente ai privati in regime di concessione governativa vitalizia, ottenibile tramite concorso pubblico per esami, ma senza possibilità di vendita o trasferimento per successione (L. 468/1913).1 Da allora molte cose sono cambiate, ma il sostanziale “monopolio distributivo” di cui godono tuttora le farmacie italiane, storicamente giustificato da esigenze di carattere sanitario e di pubblica utilità, è rimasto di fatto inalterato, se non rafforzato, nonostante oggi appaia anacronistico ai più, oltre che discutibile sotto il profilo economico.
La recente conversione in legge del “decreto liberalizzazioni” (D.L. n. 1 del 24 Gennaio 2012), noto con il nome di “Cresci Italia”,2 offre lo spunto per ridiscutere di un tema assai spinoso, oramai noto anche al di fuori del “cerchio magico” dei supposti esperti del settore. Partendo dal presupposto che un elevato grado di concorrenza è teoricamente auspicabile in qualsiasi mercato, in quanto precondizione essenziale per una crescita sana e duratura al riparo da “rendite di posizione”, è stata esaminata analiticamente la nuova normativa relativa al settore delle farmacie, con particolare riferimento all’art. 11 sul “potenziamento del servizio di distribuzione farmaceutica, accesso alla titolarità delle farmacie, modifica alla disciplina della somministrazione dei farmaci e altre disposizioni in materia sanitaria”, nel tentativo di evidenziarne criticamente pregi e limiti, cercando di contribuire così, almeno per quanto concerne il nostro ristretto ambito di studio, al ben più ampio dibattito in tema di liberalizzazioni attualmente in corso in Italia. Dato l’interesse e la complessità del tema, è stato ritenuto opportuno anteporre un breve inquadramento giuridico-politico del concetto teorico di liberalizzazione.


Il concetto di liberalizzazione
La liberalizzazione è teoricamente un processo legislativo, ispirato dai dettami del liberismo economico, che consiste nella riduzione e/o eliminazione totale di barriere e restrizioni alla concorrenza in un dato mercato, col fine ultimo di migliorare l’efficienza allocativa delle risorse.3 In qualsiasi settore la si consideri, ha la tendenza a polarizzare le opinioni tra: 1) chi, forte della vasta letteratura sui “fallimenti del mercato”, considera l’intervento pubblico indispensabile ai fini dello sviluppo e della crescita (c.d. statalisti); 2) chi invece ritiene che, in nome del libero mercato, si debbano comunque ridurre al minimo le barriere all’accesso che ostacolano la libera iniziativa economica (c.d. liberisti). In entrambi i casi, sia che lo Stato gestisca in modo diretto il mercato o che si limiti a regolarlo in modo residuale, si pone un problema di qualità della regolazione e di efficienza normativa che ha finito per convincere ambedue le posizioni in gioco (sebbene con finalità diverse) sulla necessità di una migliore cornice regolatoria (better regulation) che sia motore della competitività di un territorio e permetta la riduzione dei sempre più elevati costi di transazione a essa imputabile che finiscono spesso per scoraggiare gli operatori economici del settore.4 In questo senso, una “buona regolazione” dovrebbe quindi essere considerata un “bene pubblico”, non escludibile né rivale, ostacolato spesso da interessi di parte (basti pensare a quelli opposti sostenuti dalle varie lobby), ma da cui la collettività nel suo complesso dovrebbe trarre benefici sociali enormi.5
A partire dagli inizi degli anni ‘90 del secolo scorso le liberalizzazioni sono oramai parte integrante di quel pacchetto standard di misure di politica economica per i Paesi in stato di crisi (noto con il nome di Washington Consensus), imposto dalle principali organizzazioni economiche internazionali (Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale) ed europee (Banca Centrale Europea in primis) per concedere agevolazioni finanziarie alle nazioni, allo scopo di favorire, almeno in teoria, la ripresa, la competitività e la crescita economica. Nel solco di questo “sentiero obbligato”, si inseriscono la c.d. “direttiva Bolkestein” (Dir. 2006/123/CE) in materia di libera circolazione dei servizi, di recente adottata in Italia (d. lgs. n. 59 del 26 Marzo 2010), e la nota lettera della BCE dell’agosto 2011 al precedente Governo italiano, in cui la massima autorità monetaria e finanziaria europea, tra le numerose indicazioni, si augurava la piena liberalizzazione dei servizi pubblici locali e dei servizi professionali.
In un quadro europeo di crisi dei debiti sovrani e di potenziale “rischio contagio” come quello attuale, considerati i doverosi e sempre più stringenti vincoli economico-finanziari, la liberalizzazione in quanto tale è dunque considerata (in chiave neoliberista, ma non solo) uno degli strumenti indispensabili allo sviluppo e alla crescita economica di un Paese. Le radici giuridiche di tale orientamento politico-economico erano già rinvenibili, anche per quanto concerne le farmacie, nel c.d. decreto legge “Salva Italia” (D.L. n. 201 del 6 Dicembre 2011, convertito con modificazioni nella L. n. 214 del 22 Dicembre 2011) del nuovo Governo Monti che stabiliva la “liberalizzazione delle attività economiche e l’eliminazione dei controlli ex-ante”. L’approccio ha assunto forme più concrete e definite con il decreto legge “Cresci Italia” che, al di là dei risultati, affronta il tema delle liberalizzazioni in modo trasversale, dedicando un apposito e corposo articolo alle farmacie e alla regolazione del loro mercato.
A differenza di altri settori, come i servizi di pubblica utilità, dove esistono generalmente un monopolio naturale e/o un’infrastruttura non replicabile per la sua vastità e importanza, la liberalizzazione nel caso delle farmacie dovrebbe assumere teoricamente i connotati di una semplice deregolamentazione, indispensabile alla rimozione degli ostacoli (essenzialmente giuridici) esistenti all’accesso alla libera iniziativa economica, dettati da una normativa protezionistica che tende a favorire la categoria professionale che opera già nel mercato, a discapito della concorrenza e dell’efficienza complessiva del settore.


Materiali e metodi
L’obiettivo principale del seguente lavoro è stato quello di esaminare nel dettaglio le nuove misure riguardanti la distribuzione del farmaco contenute nel recente decreto legge “Cresci Italia”, nel tentativo di offrire al lettore uno strumento di analisi critica del provvedimento e del suo possibile impatto sul sistema Paese. Sono stati raccolti e analizzati anche i principali documenti tecnici presentati in fase di discussione parlamentare, allo scopo di comprendere in modo chiaro le posizioni in campo dei principali portatori di interessi (stakeholders), senza peraltro alcuna presunzione di poterli comprendere e interpretare tutti.
Inoltre, dal momento che l’obiettivo esplicitamente dichiarato nel decreto dal nuovo governo Monti sarebbe quello di “favorire la crescita economica e la competitività del Paese, al fine di allinearla a quella dei maggiori partner europei e internazionali”, si è deciso di condurre parallelamente una breve analisi comparativa a livello europeo, utile a una comprensione ad ampio raggio del fenomeno, riguardante i sistemi di regolazione delle farmacie esistenti nei quattro principali Paesi europei (Francia, Germania, Regno Unito e Spagna), ai quali è stata aggiunta l’Olanda per l’interesse sollevato da questa specifica esperienza. In particolare, sono state investigate sei variabili di riferimento (Figura 1).
Per il reperimento delle informazioni sono stati consultati e analizzati i dati e le evidenze disponibili sui principali siti internet nazionali e internazionali specializzati di enti pubblici e privati, associazioni di categoria e società di consulenza, oltre alle pubblicazioni esistenti in letteratura sull’argomento.


Risultati
La presentazione dei risultati dello studio è stata conseguentemente suddivisa in due paragrafi. Nel primo sono state esaminate le misure contenute nel nuovo decreto, a partire dal quadro normativo italiano di riferimento con particolare riguardo agli aspetti di regolazione del mercato in esso contenuti. Nel secondo sono stati presentati gli esiti riassuntivi dell’analisi comparativa europea.

1) Il quadro normativo italiano in materia di farmacie e il decreto “Cresci Italia”.
L’attuale normativa italiana in materia di farmacie è sostanzialmente caratterizzata dai seguenti aspetti principali.  
Qualsiasi prodotto definito come farmaco dev’essere a norma di legge distribuito esclusivamente tramite una farmacia, ad eccezione dei medicinali Senza Obbligo di Prescrizione (SOP) pagati interamente dal cittadino, tra cui quelli “da banco” (indicati con la sigla anglosassone OTC - Over The Counter) potenzialmente oggetto di pubblicità, che possono essere venduti anche nelle c.d.  “parafarmacie” o “corner della salute” della Grande Distribuzione Organizzata (GDO) ai sensi del “decreto Bersani” del 2006 (D.L. 223/2006 poi convertito in L. 248/2006).
L’esercizio commerciale della farmacia può essere di proprietà di una sola persona fisica in possesso di laurea in farmacia (gli anglosassoni definiscono tale regola “one pharmacy one pharmacist”) o di più farmacisti in forma associata (fino a un massimo di quattro esercizi, sempre grazie al decreto Bersani del 2006). Diversamente, alla luce di un’eccezione normativa che non trova apparente fondamento giuridico, le circa 1.600 farmacie pubbliche possono essere gestite anche attraverso società di capitali non composte da soli farmacisti, dopo il caso emblematico della cessione per un periodo di 99 anni dell’80% delle azioni da parte della società che gestisce le farmacie comunali milanesi a una nota società di distribuzione tedesca. Esistono attualmente più di 230 farmacie controllate da società i cui pacchetti azionari sono in parte o per la quasi totalità in possesso di meno di una decina di gruppi imprenditoriali eterogenei (multinazionali, società cooperative e multiutility), tra cui vanno citate per importanza: Admenta Italia (156 in 7 Comuni), Comifar (21 in un solo Comune), Farmacoop e CEF di Brescia (entrambe con 12 esercizi in un solo Comune), Alleanza Salute Italia (9 in due Comuni) e Alliance Unichem (8 in un solo Comune).6
Il numero di farmacie è rigidamente regolamentato a livello territoriale in base alla pianta organica (Figura 1), con distanze minime fra un esercizio e l’altro, ragion per cui è assai limitata qualsiasi forma di concorrenza fra punti al dettaglio, eccezion fatta per la ristretta lista di farmaci contendibile anche dalle parafarmacie e dai c.d. ”corner della salute” della GDO. Oltre ai consueti obblighi di registrazione, esistono invero limiti geografici e dimensionali anche per le parafarmacie e i corner (attualmente meno di 4.000 esercizi complessivamente), ma assai più limitati.
Il servizio distributivo garantito dalle farmacie al Servizio Sanitario Nazionale (SSN) è remunerato attraverso una percentuale fissa sul prezzo del farmaco e quindi sostanzialmente proporzionale ad esso, seppure sia stata inserita una “correzione” di carattere regressivo già a partire dal 1997, modificata in seguito negli anni (Tabella 1). Attualmente, fatto 100 il prezzo al pubblico al netto dell’IVA, la ripartizione economica fra le diverse entità del comparto farmaceutico per le specialità medicinali erogabili attraverso il SSN sono: 66,65% per l’industria, 30,35% per la farmacia e 3% per la distribuzione intermedia. Inoltre, è ridistribuita tra grossisti e farmacie secondo trattativa commerciale una quota pari all’8% del margine dell’industria sui farmaci equivalenti (L. 122/2010), ossia quelli per cui è scaduta la copertura brevettuale e sono inseriti nelle apposite liste di trasparenza AIFA.
Le misure contenute nell’art. 11 del “decreto legge liberalizzazioni” hanno come obiettivo primario quello di facilitare l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti (aventi i requisiti di legge), nonché di favorire le procedure per l’apertura di nuove sedi, garantendo al contempo una presenza sul territorio del servizio farmaceutico più capillare e auspicabilmente concorrenziale. In particolare, vengono stabiliti: 1) nuovi criteri per la pianta organica e l’assegnazione delle farmacie (commi 1-11 e 17); 2) una sostanziale “liberalizzazione” degli orari di apertura al pubblico degli esercizi, una volta garantite le fasce minime obbligatorie, congiuntamente alla possibilità di praticare sconti sul prezzo di tutti i prodotti (farmaci inclusi) a carico dei clienti (comma 8); 3) una limitata estensione del numero di farmaci contendibile dalle parafarmacie e dai corner dei supermercati (commi 13-15); 4) l’introduzione in farmacia del concetto di dotazione minima di personale (commi 16); 5) l’obbligo di cedere la direzione della farmacia privata al raggiungimento dell’età pensionabile. Oltre a questi aspetti, sono previsti alcuni strumenti di contenimento della spesa sanitaria, quali nuovi doveri e obblighi in capo al medico e al farmacista, rispettivamente, nella prescrizione e vendita dei farmaci generici e l’introduzione a livello teorico del concetto di confezionamento ottimale dei farmaci, anche in forma monodose (comma 12). Per ragioni di chiarezza espositiva, verranno discussi unicamente i punti fondamentali riferiti alle farmacie, già di per sé abbastanza complessi, cercando di non disperdere l’attenzione del lettore in dettagli eccessivi esclusivo interesse degli operatori del settore.
In primo luogo, è stato rivisto il criterio demografico alla base dell’attuale “pianta organica”, cancellando di fatto il vincolo delle distanze minime (eccezion fatta per quella minima di 200 metri tra due farmacie), in modo tale da garantire una farmacia ogni 3.300 abitanti (valore assai inferiore ai 5.000/4.000 abitanti previsti dalla normativa precedente per i comuni con popolazione inferiore/superiore a 12.500 abitanti). Il parametro dell’eccedenza di abitanti, previsto per il computo dei resti per l’apertura di un’ulteriore farmacia, è stato fissato pari al 50% del valore di riferimento (ossia 1.651 abitanti), in modo del tutto simile nel metodo (ma logicamente non nelle cifre) alla normativa precedente. Complessivamente, il Governo prevede l’apertura di 5.000 nuove farmacie,7 mentre attraverso una simulazione su dati ISTAT ne abbiamo stimate poco meno di 3.500 (Figura 2), più del 50% delle quali concentrate geograficamente nelle prime cinque regioni per popolazione (Figura 3). Bisogna peraltro sottolineare che la stima in questione non tiene conto del numero “reale” di farmacie aperte al pubblico, ma confronta semplicemente i due modelli teorici “ante” e “post” riforma.
È stata inoltre prevista, nel rispetto di nuovi specifici limiti di distanza e localizzazione, la possibilità da parte di regioni e province autonome di apertura in deroga di ulteriori farmacie in luoghi ad alta frequentazione (quali stazioni, porti, aeroporti, aree di servizio autostradale e centri commerciali), con il limite del 5% sul totale di quelle esistenti (incluse le nuove sedi), da assegnarsi fino al 2022 in prelazione ai comuni competenti per territorio, ovvero dichiarate vacanti. Sulla base della stima precedente, rappresentano un altro potenziale migliaio di nuovi esercizi, per un totale di circa 4.500 nuove farmacie potenziali.
Al fine di assicurare l’adeguamento della pianta organica ai nuovi dettami di legge, sono stati stabiliti tempi certi e obblighi di attuazione agli enti amministrativamente competenti, pena una sanzione e nomina di un commissario ad acta. Diversamente da quanto contemplato in origine dal Governo che prevedeva di affidare tale responsabilità alle regioni, spetterà ai comuni (sentita la ASL e l’Ordine provinciale dei farmacisti) l’onere di fissare la pianta organica, nel rispetto dei criteri di equa distribuzione e di copertura delle aree scarsamente abitate entro 30 giorni di tempo dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, oltre a provvedere alla relativa revisione biennale sulla base delle rilevazioni ISTAT. Alle Regioni e alle Province Autonome è invece delegato il compito di bandire il concorso straordinario per soli titoli per il conferimento delle nuove sedi a privati (entro 60 giorni dall’invio dei dati comunali). L’intera procedura di concorso straordinario e l’assegnazione delle sedi farmaceutiche dovranno essere completate entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, mentre i tempi previsti nel D.L. originario erano assai più ristretti (cinque mesi circa).
Tra le altre misure mirate ad agevolare l’accessibilità dei servizi farmaceutici ai cittadini, compare la “liberalizzazione” degli orari di apertura delle farmacie, le quali potranno svolgere il servizio in ulteriori turni e orari oltre a quelli obbligatori.
Per incrementare la vendita di farmaci al di fuori delle farmacie territoriali, il nuovo decreto ha anche previsto la possibilità di vendita nelle parafarmacie e nei corner dei centri commerciali di alcuni farmaci appartenenti alla fascia C appositamente individuati e riclassificati dall’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) come dispensabili “senza ricetta” (59 principi attivi per un totale di 220 confezioni). Oltre a ciò, è data facoltà alle farmacie di praticare sconti su tutti i prodotti direttamente pagati dai clienti (farmaci inclusi), dandone ovviamente adeguata informazione; a tale proposito, è utile notare che, per gran parte di questi farmaci tale opportunità era già prevista dal “decreto Bersani” del 2006, così come in teoria per “la vendita di tutti i farmaci o prodotti non soggetti a prescrizione medica”.
Al fine di agevolare l’accesso dei giovani farmacisti alla titolarità delle farmacie, viene ridotto da due anni a sei mesi, a decorrere dalla presentazione della dichiarazione di successione, il termine concesso agli eredi del titolare per la cessione dei diritti previsti. Inoltre, viene introdotto il concetto formale di dotazione minima di personale per la farmacia convenzionata con il SSN in relazione al fatturato e ai nuovi servizi aggiuntivi erogati, peraltro da fissare in sede di rinnovo dell’accordo collettivo nazionale. Per favorire infine il ricambio generazionale, non è più consentito al direttore di farmacia privata di superare il limite del requisito di età pensionabile nell’esercizio professionale.

2) Analisi comparativa
In Tabella 2 è riassunto il quadro regolatorio attualmente esistente nei sei principali Paesi europei oggetto della nostra indagine. In riferimento alle politiche di contingentamento delle farmacie, esiste una pianta organica basata su criteri demografici in Francia, Spagna e Italia. In questi ultimi due Paesi sono presenti anche limiti di localizzazione, con distanze minime tra esercizi. Ambedue le restrizioni sono invece assenti in Olanda, Regno Unito e Germania.
Il quadro è sostanzialmente simile anche per quanto attiene la proprietà dell’esercizio. In Francia, Spagna e Italia la titolarità di una farmacia spetta esclusivamente a un farmacista o a più farmacisti in forma associata, ma è vietata l’adozione di forme societarie complesse (c.d. incorporation). In Germania, pur essendoci limitazioni simili per le farmacie private, il mercato è stato aperto alla GDO (oltre che alle farmacie online) per particolari tipologie di farmaci. Sono totalmente assenti qualsiasi tipo di limitazione alla proprietà in Olanda e Regno Unito, dove anche la costituzione di farmacie su internet è già da tempo realtà consolidata.
Gli orari di apertura sono liberi in Olanda, Regno Unito, Germania e Francia. In Spagna, allo stesso modo che in Italia fino alle ultime modifiche del Governo Monti, è prevista una regolamentazione degli orari di apertura, giustificata da obiettivi di continuità e accessibilità del servizio.
In tutti i Paesi sono stati rilevati sistemi di regolazione dei prezzi dei farmaci con prescrizione (indicati con il termine anglosassone Prescription Only Medicines, POM), mentre sono sostanzialmente possibili ovunque sconti su quelli Senza Obbligo di Prescrizione (SOP e anche OTC).
Il sistema di remunerazione della funzione pubblica di distribuzione della farmacia è variabile da Paese a Paese. In Regno Unito e Olanda si basa su una quota fissa a carico dei sistemi sanitari per singola prescrizione (ad hoc), oltre a un possibile margine spuntato con i distributori nelle trattative commerciali. In Italia e Spagna il margine della farmacia è calcolato invece in percentuale al prezzo del farmaco, con uno sconto regressivo a favore del servizio pubblico da applicare successivamente. In Francia e Germania il sistema è misto, cioè combina quote fisse e proporzionali regressive. Vale la pena ricordare che un recente confronto da noi effettuato fra prezzi ricavo industria e quelli al pubblico nei principali Paesi europei, ha evidenziato che in Italia si registrano costi di distribuzione superiori alla media tali da controbilanciare il vantaggio comparato di fruire di prezzi ricavo industria tra i più bassi in Europa.8
La Spagna detiene la più alta densità di farmacie per abitante, seguita dalla Francia e più a distanza dall’Italia e dalla Germania. Valori decisamente inferiori sono riscontrabili in Regno Unito e soprattutto in Olanda. A tale proposito, pare utile sottolineare che in Spagna, pur essendo la regolamentazione piuttosto accentuata e la popolazione inferiore a quelle degli altri grandi Paesi considerati, è stato registrato comunque un aumento costante di nuove licenze a partire dalla metà degli anni ’80. La Francia, d’altro canto, oltre a detenere la seconda posizione per densità di farmacie nel nostro campione, possiede in termini assoluti il numero maggiore di esercizi (all’incirca 22.600). La Germania invece, con le sue 21.600 farmacie e una popolazione superiore agli 82 milioni di abitanti, può essere considerato un mercato a metà strada tra il “modello mediterraneo protetto” e quello “nordico liberalizzato” rappresentato nel nostro campione da Regno Unito e Olanda.
L’attuale normativa italiana nel settore delle farmacie, se analizzata in chiave comparativa, appare quindi assai rigida e restrittiva e fa sì che l’Italia sia nel panorama europeo il Paese con la più bassa densità di farmacie per abitante fra quelli che non hanno ancora attuato alcuna forma di reale “liberalizzazione economica” del mercato, Francia e Spagna per citare i più importanti (Figura 4).
A livello quantitativo, il dato più significativo emerso dal confronto europeo è che le modifiche normative introdotte dal nuovo governo Monti ci avvicineranno maggiormente ai Paesi che detengono un sistema rigidamente “regolamentato” (Francia e Spagna), allontanandoci di fatto da quelli i cui mercati sono estremamente “liberalizzati” (Figura 5).


Considerazioni finali
Al di là dei risultati potenzialmente conseguibili, il governo Monti ha senz’altro avuto il merito di riaprire la discussione sul tema della distribuzione farmaceutica a distanza di pochi anni dalla parziale liberalizzazione contenuta nel c.d. “decreto Bersani”, senza fermarsi al primo “passo falso” del decreto “Salva Italia”. Peraltro, se la precedente riforma poteva essere considerata come un primo passo verso una più ampia apertura dei mercati, allo scopo di vincere le resistenze degli “interessi costituiti” e tranquillizzare il più vasto pubblico che la salute non ne sarebbe risultata compromessa, l’ambiziosa (almeno a parole) liberalizzazione del nuovo Governo si discosta sostanzialmente per impostazione e contenuto da quella precedente, in quanto, pur modificando radicalmente l’attuale pianta organica, non la scardina, ma la ripropone di fatto in una nuova veste, senza ampliare i benefici concorrenziali introdotti qualche anno orsono dall’introduzione di nuove tipologie di gestori commerciali.
In realtà, più che una liberalizzazione nel vero senso della parola, siamo di fronte a un allargamento della pianificazione dell’offerta a favore di nuovi farmacisti titolari, che saranno però costretti a “contendersi la stessa torta” o quasi. Non è quindi per niente scontato che ne scaturisca un beneficio netto per il SSN, dal momento che, aumentando il numero della farmacie e quindi il numero delle “privative”, i soggetti da remunerare aumenteranno, così come i centri di spesa. Inoltre, il nuovo provvedimento potrebbe essere trascurabile anche in termini di benefici diretti per i consumatori, visto che l’estensione della contendibilità di alcuni prodotti sul “mercato” è marginale (si stima rappresenti circa il 5% della quota in fatturato sul totale della fascia C9), non promuovendo in modo ampio la concorrenza tra forme organizzative diverse. Anche l’effetto sulla crescita potrebbe rivelarsi minimo, non essendo tali interventi associati a reali innovazioni (ad esempio, farmacie online adeguatamente regolamentate) o investimenti ad alto valore aggiunto. L’impatto atteso sull’occupazione sembra invece possa essere più che positivo, almeno nel breve-medio periodo; magari più incerto nel lungo a causa di un fisiologico calo di fatturato medio delle farmacie, di una prospettiva di crescita quanto mai incerta per le parafarmacie e di un ancora indecifrabile concetto di dotazione minima di personale, da stabilirsi in sede di rinnovo dell’accordo collettivo nazionale e senza che tale clausola sia condizione necessaria e sufficiente per il mantenimento della convenzione con il SSN (come invece era previsto nel testo originario).
In sostanza, la sensazione è che le nuove modifiche legislative non faranno altro che avvicinare l’Italia a quei Paesi che detengono un regime regolatorio “protetto”, allontanandoci di fatto da quelle veramente all’avanguardia in questo settore, rafforzando un simbolico “spartiacque” tra il modello mediterraneo regolamentato e protetto e quello nord europeo liberalizzato e aperto, dove sono praticamente assenti restrizioni in materia di contingentamento, localizzazione e, soprattutto, vincoli tra proprietà ed esercizio (c.d. bundling), con conseguente divieto di partecipazione da parte di società di capitale.
In questa stessa logica, anche i principali attori istituzionali non hanno lesinato critiche sui possibili effetti distorsivi sul mercato del decreto. L’ufficio studi di Banca d’Italia, in occasione dell’audizione in Senato, non ha mancato di sottolineare la parzialità delle misure scelte e la mancanza di coraggio nell’adottare un approccio orientato a rendere maggiormente contendibile il mercato, in particolare riconsiderando le riserve di attività e le esigenze di servizio universale, pur con tutte le necessarie garanzie e tutele per gli utenti. La Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha invece espresso particolari perplessità sul coinvolgimento dei Comuni in materia di pianta organica, quando tale questione avrebbe dovuto essere “naturale” competenza esclusiva delle regioni. Per non parlare poi del fatto che il noto “patto di stabilità”, a cui i Comuni si devono attenere, ne limita fortemente la possibilità di investimento e difficilmente favorirà la creazione di nuove farmacie pubbliche nei luoghi ad alta frequentazione; tali esercizi rischiano di rimanere solo sulla carta, essendo facoltativa la loro apertura. Infine, l’Antitrust ha auspicato, come già più volte aveva fatto in passato, la possibilità di limitare l’esclusiva delle farmacie ai soli medicinali di fascia A, consentendo la vendita al di fuori di esse (sempre alla presenza di un farmacista abilitato) dei medicinali di fascia C (mercato che si stima di poco superiore a tre miliardi di euro annui), sempre nell’ottica di aumentare la pressione concorrenziale a beneficio del cittadino.
In conclusione, al di là di singoli giudizi di merito, parrebbe dunque che le nuove misure nell’ambito delle farmacie siano l’ennesima “occasione mancata” per un reale cambiamento, in quanto, oltre a non eliminare di fatto la pianta organica e rendere contendibile sul mercato una parte invero molto ridotta e poco significativa dell’intero mercato farmaceutico, potrebbero procrastinare ulteriormente una vera e propria liberalizzazione del settore, ipotizzando pure che saranno molti di più in futuro i titolari di farmacie a rivendicare le proprie posizioni di privilegio.

 


 

Bibliografia

  1. http://www.salute.gov.it/medicinaliSostanze/pagina InternaMedicinaliSostanze.jsp?id=20&menu=dfarm (Ultimo accesso 12/04/2012)
  2. Dossier “Cresci Italia” disponibile on line al sito: http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/cresci_italia/ (ultimo accesso 12/03/2012)
  3. http://www.economist.com/economics-a-to-z/l#node-21529517 (Ultimo accesso 12/04/2012)
  4. http://www.oecd.org/dataoecd/5/0/44124554.pdf (Ultimo accesso 12/04/2012)
  5. Stiglitz J.E. Il ruolo economico dello Stato. Il Mulino (1992) Bologna
  6. http://www.federfarma.it/Farmaci-e-farmacie/ Farmacie-e-farmacisti-in-Italia/Catene-di-farmacie—il-no-della-consulta/Privatizzazioni-Farmacie-Comunali.aspx (Ultimo accesso 12/04/2012)
  7. http://www.governo.it/GovernoInforma/Appoggio/ RAPPORTO%20100%20GIORNI.pdf (Ultimo accesso 12/04/2012)
  8. Garattini L. Motterlini N. Cornago D. Prices and distribution margins of in-patent drugs in pharmacy: a comparison in seven European countries. Health Policy March 2008, 85(3): 305–313
  9. http://www.pharmaretail.it/articoli/2012-04-05-fascia_c.aspx (Ultimo accesso 03/05/2012)

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